Scheitert die Rückführung von 130 Millionen an die Ukraine an der Bürokratie?

Als wichtiger Finanzplatz ist die Schweiz immer wieder mit der Frage der Rückerstattung von unrechtmässig erworbenen Vermögenswerten auf Schweizer Bankkonten von politisch exponierten Personen konfrontiert. Die Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte haben gezeigt, dass eine Herausgabe solcher Potentatengelder durch internationale Rechtshilfe regelmässig an den Verjährungsfristen des Rechtshilfeverfahrens zu scheitern droht. Das liegt zum einen an den hohen Anforderungen, die an den Nachweis bestimmter Wirtschaftsdelikte und der Herkunft in der Schweiz befindlicher Vermögenswerte aus ebendiesen Delikten gestellt werden. Zum anderen sind Staaten in Transitionsprozessen mangels Ressourcen und Know-how oftmals schlicht nicht imstande, wirksame Ermittlungen und Rechtshilfeverfahren durchzuführen.

So beschrieb das Bundesverwaltungsgericht die Ausgangslage in Urteilen vom 4. Juni 2024, mit denen es die Beschwerden von drei Personen aus dem Umfeld des gestürzten ukrainischen Präsidenten Viktor Janukowitsch gegen die Sperre ihrer Bankkonten in der Schweiz abwies. Es ging um die Frage, ob die Voraussetzungen des Potentatengeldergesetzes (SRVG) erfüllt waren, als der Bundesrat am 25. Mai 2022 und am 15. Februar 2023 die Gelder von insgesamt über 130 Millionen Franken einfror. In der Absicht, die Gelder einzuziehen und der Ukraine zurückzuerstatten. Nach dem Sturz von Janukowitsch hatte der Bundesrat diese Gelder 2014 zunächst per Notrecht und anschliessend mit einer Verordnung gestützt auf das Embargogesetz gesperrt. Betroffen sind der ehemalige ukrainische Parlamentarier Jurij Iwanjuschtschenko, der Sohn des früheren ukrainischen Ministerpräsidenten Mykola Asarow sowie der ehemalige Politiker Aleksandr Yefremow.

Weder Strafverfahren in der Ukraine, noch Ermittlungen der hiesigen Bundesanwaltschaft oder der bilaterale Rechtshilfeverkehr hatten zu rechtskräftigen Urteilen über die gesperrten Gelder geführt. Die Korruptions- und Geldwäschereivorwürfe gegen die Eigentümer sind inzwischen zum Teil verjährt. Für solche Fälle – gedacht wurde ursprünglich an die Reichtümer der entmachteten Diktatoren im arabischen Frühling – wurde das Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen (SRVG) erlassen. Es trat 2016 in Kraft, blieb nach den Machtwechseln in Tunesien, Ägypten und Libyen aber wirkungslos. Für die nach der Maidan-Revolution in der Ukraine beschlagnahmten Vermögen ist das SRVG zugleich letzte Chance und ein neuer Testfall.

EFD klagt über hohe Auslastung und schleppende Rückmeldungen

Schon vor drei Jahren beauftragte der Bundesrat das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) die im Gesetz vorgesehenen Einziehungsverfahren vorzubereiten. Nach der Sperrung und dem Scheitern der Rechtshilfe geht es um den dritten Schritt im fünfstufigen SRVG-Verfahren: die Klage auf Einziehung der gesperrten Vermögenswerte vor dem Bundesverwaltungsgericht. Seit dem 19. Mai letzten Jahres, als das Bundesgericht die Voraussetzungen für die Kontensperren als erfüllt bezeichnete und Beschwerden der Betroffenen abwies, ist das EFD am Zug. Es erklärte damals auf Anfrage, die Begründung der Klage und die Beschaffung der nötigen Beweismittel benötigten eine gewisse Zeit. Es sei geplant, noch im Jahr 2025 die erste Klage einzureichen. Die Einziehungsklage sei weiterhin in Vorbereitung, heisst es nun im Departement Keller-Sutter. Die Klageeinreichung verzögere sich aufgrund hoher Auslastung. «Zudem weisen wir darauf hin, dass zwar das EFD für die Einreichung der Klagen zuständig ist, aber weitere Stellen innerhalb der Bundesverwaltung bei diesem Geschäft involviert sind», erklärte das Departement. Rückmeldungen dieser Stellen zu den Klageentwürfen müssten jeweils abgewartet werden.

Fehlt es der Verwaltung am Willen, die Rückführung der Ukraine-Gelder voranzutreiben? Oder sind die bürokratischen Hürden zu hoch?. Das Einziehungsverfahren vor Bundesverwaltungsgericht wird weitere Zeit beanspruchen. Es muss nachgewiesen werden, dass die gesperrten Vermögen unrechtmässig erworben wurden. Das Gesetz geht von der Vermutung der Unrechtmässigkeit aus und nennt zwei Voraussetzungen. Erstens muss das Vermögen der betroffenen Person, begünstigt durch die Ausübung des öffentlichen Amts, ausserordentlich stark gestiegen sein. Und zweitens muss der Korruptionsgrad des Herkunftsstaats notorisch hoch gewesen sein. Die Vermutung der Unrechtmässigkeit wird umgestossen, «wenn mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nachgewiesen werden kann, dass die Vermögenswerte rechtmässig erworben wurden.» Einziehungsentscheide des Bundesverwaltungsgerichts können wiederum beim Bundesgericht angefochten werden.

Im letzten Teil des Verfahrens geht es um die Rückerstattung der gesperrten Vermögenswerte über die Finanzierung von Programmen von öffentlichem Interesse in der Ukraine. Ziel ist es laut Gesetz, die Lebensbedingungen der Bevölkerung im Herkunftsstaat zu verbessern oder die Rechtsstaatlichkeit im Herkunftsstaat zu stärken und damit zur Vermeidung von Straflosigkeit beizutragen.

Bundesgericht drängt aufs Tempo

Angesichts des stockenden Verfahrens stellt sich die Frage nach der maximalen Dauer der Sperre. Das Gesetz hält fest, dass die fraglichen Vermögenswerte bis zum rechtskräftigen Entscheid über ihre Einziehung gesperrt bleiben. Wird innert zehn Jahren nach Eintritt der Sperrungsverfügung kein Einziehungsverfahren eingeleitet, so wird die Sperrung hinfällig, wie es weiter heisst. Davon ist man im vorliegenden Fall noch weit entfernt. Das Bundesgericht hat aber zur Dauer der Sperren und zum Einwand der Kontoinhaber, es handle sich um einen unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie, den Mahnfinger erhoben. Den Beschwerdeführerinnen, die seit über zehn Jahren nicht mehr über ihre Konten verfügen könnten, müsse endlich Gelegenheit gegeben werden, sich zur Rechtmässigkeit des Erwerbs der gesperrten Vermögenswerte zu äussern, erklärten die Richter in Lausanne im Mai 2025, und weiter: «Dafür ist alsbald das Einziehungsverfahren einzuleiten.»

Revision des PEP-Gesetzes auf der langen Bank

Die Erfahrungen im Fall der Ukraine-Gelder werden die seit Jahren hängige Revision des Potentatengeldergesetzes beeinflussen. Das Vorhaben war 2019 mit einem Postulat des Ständerats angeschoben worden. Im mehrmals verschobenem Postulatsbericht brachte der Bundesrat im Juni 2024 einen Mechanismus ins Spiel, bei dem in Ausnahmefällen rechtskräftig eingezogene Potentatengelder einem ausländischen Staat zugewiesen werden könnten. In der kürzlich vom Bundesrat verabschiedeten Korruptionsstrategie für die Jahre 2026-2029 figuriert das Vorhaben unter jenen Projekten, die spätestens bis Ende 2028 umgesetzt sein sollen. Ein schnelleres Vorgehen verlangt der Berner EVP-Nationalrat Marc Jost mit einer Motion und warnt vor der Gefahr, dass die Schweiz zum sicheren Hafen für illegal erworbene Vermögenswerte wird.